Prospectives ville-campagne entre une « petite métropole » et sa périphérie
Franck Guérit, Sylvain Dournel
Introduction : Question de l’évolution des relations ville-campagne.
Étude sur l’agglomération d’Orléans. L’espace périphérique est composé de communautés de communes.
La récente réforme territoriale, en réduisant le nombre de communautés de communes, a pour conséquence de renouveler une relation concurrentielle : une compétitivité, une inégalité de ressources.
Il existe des rapports antagonistes entre la ville et la campagne qui se lisent dans l’expression de polarisation, de centralité : une relation de domination de la ville sur ses campagnes : Orléans et l’Orléanais.
Le champ des représentations est plus complexe. Il existe une logique de tension entre deux conceptions du monde. La ville comme lieu de production de richesses, dans une conception matérialiste : l’urbain. A l’inverse, un modèle ruraliste défend un idéal de nature et de campagne, avec une vision et un discours anti-urbain.
Ces deux conceptions idéologiques s’affrontent dans l’urbanisme, l’aménagement du territoire… depuis les années 90, il y a un retour en force de l’idéologie de ruralité et d’anti-urbain. Dans la représentation de la métropole, notamment par l’extrême droite, on entend un discours anti urbain.
Ces relations sont, dans l’aménagement du territoire, sont perçues dans des relations de dépendance, de complémentarité.
SRU : propose de créer un cadre de solidarité ville-campagne : ne pas nourrir l’opposition ville-campagne.
La distinction entre ces 2 catégories d’espaces n’a plus beaucoup de sens : qu’est-ce que la ville ? La nature de la campagne ? La réalité est que beaucoup de territoires sont une combinaison de ces deux réalités
I. Orléans et sa périphérie
La Loire et Paris. Une ville à l’ombre de Paris
La périphérie est intégrée au Bassin Parisien. Il y a une relation entre la Loire et Paris
Orléans a une situation de carrefour en raison du tracé de la Loire. Elle est située à 120 km de Paris. Orléans s’est développée en lien avec le fleuve, grâce au commerce. La Loire relie l’espace méditerranéen et l’espace rhodanien, et recevait des produits venants des Antilles, des Amériques. C’est une interface entre 2 grandes régions économiques.
Jusqu’au XVIIIe siècle, Orléans est concurrencée par le chemin de fer
Orléans est le « port sud de Paris ».
Jusqu’en 1950, c’est une ville à l’ombre de Paris, accueillant des travailleurs qui font la navette vers Paris.
Des processus l’intègrent : la déconcentration industrielle, avec la cosmetique et la pharmacie ; la déconcentration des fonctions supérieures, avec un renouveau universitaire. (CNRS, chèques postaux …)
Cette ville est connectée au système métropolitain. Il y a une ville nouvelle : Orléans la source, qui concentre autant d’activités de centralité, de recherche, d’industrie et des espaces pavillonnaires.
Orléans est vue comme une « métropole jardin ». Cette idée de métropole jardin est pensée à la fin des années 1960, avec par exemple la référence aux nombreux châteaux de la Loire, qui sont à valoriser.
Une petite capitale régionale
L’unité urbaine d’Orléans est composée de 19 communes, elle comptait 273 118 habitants en 2013. En périphérie immédiate. L’unité urbaine est bien reprise par l’intercommunalité d’Orléans.
L’aire urbaine d’Orléans comporte des communes plus en périphérie : 134 communes avec 400 000 habitants
L’Orléanais comporte une grande diversité paysagère : elle est composée de 4 entités paysagères. L’Orléanais est au croisement entre la Beauce, la forêt d’Orléans, la Sologne et le Val de Loire. Ce sont des paysages contrastés.
- La forêt d’Orléans.
- La Sologne est composée de landes, de forets, de pièces d’étang, elle est marquée par une économie forestière, par la chasse, et par une forte privatisation de l’espace.
- La Beauce est très ouverte, et est marquée par la céréaliculture.
- Le Val de Loire est composé d’un chapelet de villes, de 10 à 20 000 habitants.
Le paysage intercommunal de l’Orléanais, entre concurrence et complémentarité
Les forces en présence
La Métropole d’Orléans est une création de 2018 ; elle est assez surprenante.
Dans les années 2010, la logique était de renforcer l’armature urbaine française par la mise en place de grandes agglomérations françaises qui doivent être compétitives dans la mondialisation (EPCI).
La métropole crée en 2018 est l’EPCI le plus intégré. Il reste pour autant un objet de gouvernance avant tout centré sur des compétences économiques : répondre aux objectifs de développement et d’aménagement du territoire. Les transferts de compétences sont limités dans le contexte orléanais au strict minimum : il n’y a aucune compétence qui relève de l’aspect social. La création de cette métropole a des ambitions dans un projet métropolitain classique : disposer d’une taille, de fonctions, qui permettent à l’agglomération de pouvoir compter parmi les 15 plus importantes de la France.
La relation ville-campagne a très peu de projets affichés par rapport au territoire et à l’environnement.
L’enjeu est la taille, qui est un handicap car l’agglomération orléanaise est trop petite. Elle souffre d’une incapacité de rayonnement. Elle nécessite des infrastructures et un marketing territorial.
C’est une petite métropole, qui compte seulement 22 communes. Sa petite taille se caractérise par le confinement, l’impossibilité à s’agrandir.
Les communes rurales cherchent à garder leur autonomie. La morphologie de la ville ne facilite pas non plus l’élargissement (Val de Loire). L’intercommunalité est de petite taille, elle est limitée. C’est une métropole avec des contrastes internes importants.
- Hyper–centre / communes de banlieue.
- Clivage Nord / Sud (Nord : ouvriers ; sud : ingénieurs. Clivage social)
- Clivage centre périphéries.
- Clivage sur les marges : des territoires de communes souvent à forte identité rurale.
Le mode de gouvernance était fondé essentiellement sur la primauté de la commune. L’intercommunalité est 1 outil au profit des communes. C’est une intercommunalité récente, avec une accélération dans les années 2010. Mais elle reste historiquement fondée sur le principe d’une primauté de la commune sur l’intercommunalité.
On assiste à l’effacement de la dimension métropolitaine au profit des maires : par exemple, jusqu’au précédent maire, le maire d’Orléans n’était pas le président de la communauté de communes, mais c’était un de ses adjoints. Cela correspond à une volonté d’affichage pour apaiser les tensions. Aujourd’hui, la situation est clarifiée. Olivier Carré est le nouveau maire maire d’Orléans et le président de l’intercommunalité : cela crée plus de simplicité, plus de clarté, plus de relations de coopération. Le maire actuel est dans l’idée de coopérer avec les territoires. La vice présidence est accordées à des maires de communes périphériques.
La récente réforme cherche à diminuer le nombre Communautés de communes. Elles doivent comporter plus de 15 000 habitants. En 2014, il y avait 28 communautés de communes. En 2018, il n’y en a plus que 16. Cela constitue des « géants spatiaux », de 40 000 habitants.
Il y a donc de très grandes communautés de communes, dont la logique est d’exister face à Orléans métropole, de peser dans le débat en étant un géant territorial, pour s’afficher comme un interlocuteur de taille.
On constate des découpages originaux : par exemple Terre Val de Loire regroupe des communes d’autres départements.
La loi Pasqua de 1995 et la loi Voynet mettent en place les Pays. Les Pays sont des territoires de projets. Avec une même logique : de vastes territoires de projets (SCOT : interscot, sans prendre en compte Orléans). La périphérie d’Orléans s’est dotée de 3 pays. Pas de pertinence géographique : ils regroupent plusieurs entités paysagères. Il y a une logique de défiance vis-à-vis de l’agglomération orléanaise qui constitue l’élément d’unité. Ici, c’est le fractionnement qui prime.
Les logiques concurrentielles
Les enjeux de territoire :
Ce sont des territoires plutôt prospères. Selon INSEE, l’Orléanais va continuer à gagner des habitants. C’est un territoire qui se porte bien. L’enjeu est la gestion de cette croissance.
On assiste à la stratégie de la cueillette : cette stratégie se traduit par 1 concurrence des territoires.
- La Métropole constate que la croissance se fait essentiellement pour la périphérie, alors qu’elle a beaucoup de charges (hôpital, …) et des obligations pour son statut : la croissance future doit donc se traduire par un rééquilibrage de l’installation de la population dans la métropole. Elle veut capter les 2/3 de cette croissance. C’est raisonnable d’un pt de vue de Développement Durable, car cela limiterait l’étalement urbain.
- Le point de vue des communautés de communes est différent : elles font le même constat, celui de la croissance. Mais elles constatent qu’il y a 1 déséquilibre entre le lieu de résidence et le lieu de travail : cela génère beaucoup de mobilités pendulaires. C’est un déséquilibre qui crée des problèmes d’infrastructures et d’embouteillage : il faut donc que la croissance se face au profit de la périphérie, mais aussi en terme d’infrastructures et d’emplois.
La démographie des territoires est 1 enjeu essentiel dans le développement des territoires : depuis la suppression de la taxe foncière des entreprises dans les années 2000, la fiscalité des communes repose de + en + sur le nombre d’habitants et les dotations versées par l’Etat (par rapport au nombre d’habitants). L’enjeu démographique est donc essentiel dans le développement des territoires.
Il y a un déclin des pratiques de coopération entre les territoires.
Les 3 pays ont en effet été construits en défiance vis-à-vis d’Orléans. Ils sont dotés de leur propre SCOT. Pour des raisons techniques et financières, ces pays sont des structures légères, ils ont donc dû s’associer : ils ont le même bureau d’étude. Ils sont obligés de travailler ensemble. Une démarche interscot s’est instituée, mais ce que l’on espérait des SCOT n’a pas abouti dans le contexte orléanais : ici, il aboutit à l’émiettement.
Des coopérations obligées
La coopération mise en place est réduite.
Le territoire du SCOT est deux fois moins grand, il n’a plus que 22 communes. Il est dans une situation de blocage.
Quelques coopérations se tissent tout de même, et forcent les acteurs à travailler ensemble, ville comme périphérie :
- La gestion et la prévention des risques d’inondation. Elles travaillent ensemble pour la révision d’1 plan de prévention. Il faut adopter un schéma d’aménagement coordonné. En cas de crue majeure, cela concerne 60 000 habitants. En découle des logiques d’aménagement. Il faut penser l’aménagement autrement à cause de l’aléa crue.
- Le Val de Loire est inscrit depuis 2002 au patrimoine mondial de l’UNESCO pour la qualité paysagère, les châteaux, et les éléments patrimoniaux. Il y a une zone tampon, au fil du fleuve.
- Les transports : il y a un projet de ligne TER, afin de connecter Orléans aux petites villes à l’Est, avec franchissement de la Loire : le nombre de ponts est rare. Le projet de développer de nouveaux ponts. Le projet est porté par le Loiret.
- L’intercommunalité du quotidien : gestion des eaux usées, des déchets …
- Prospective : la relation ville-campagne
4 scénarios
La Définition de la ville et de la campagne est discutable.
- La métropole régionale dans le futur : un rapport de force au profit de la métropole. Elle réussit son pari de connexion à la mondialisation. La périphérie et la ruralité sont en déclin, elles subissent l’influence métropolitaine. La Métropole a des compétences importantes.
- Au fil de l’eau : les intercommunalités restent concentrées sur la gestion du quotidien, sans projet politique. On assiste à un statut quo.
- Une périphérie conquérante : la campagne est gagnante car elle correspond aux attentes de la société. La périphérie est attractive, elle profite d’un glissement des activités. De nouvelles façons d’Habiter se développent. La périphérie prospère. (Télétravail, …)
- Un scénario à souhaiter : une articulation réussie entre le projet métropolitain et les territoires des communautés de communes périphériques. On conserve seulement un SCOT de l’Orléanais. Les territoires portent chacun leurs projets.
4 éléments de réponse
Les tensions entre le monde urbain et le monde rural se continuent dans les représentations des habitants.
Quel est le territoire idéal ? On a présenté des paysages aux habitants : aucun n’est rejeté. La Sologne, paysage de nature à faible densité est l’archétype de l’idéal de territoire du Développement Durable par rapport à la Ville. Orléans : reçoit moins d’adhésion. Il n’y a pas un rejet anti-ville, mais une graduation en faveur des territoires ruraux.
La question de l’habitat : problème de densité. Les enjeux importants concernant le développement durable est une bonne illustration, entre ville et campagne. Rejet du monde urbain. Adhésion aux territoires à faibles densité.
Les stratégies d’acteurs : opposition ville-campagne. Certains acteurs sont dans des positions plus floues. La Communauté de communes des loges n’est pas une opposition à la métropole.
L’impact de la réforme communale dans la recomposition des relations de pouvoir. On a changé de catégorie de territoires. On a changé dans les modes de gouvernance. Un nouveau jeu politique. Les élus ont de plus en plus de capacité à capter des ressources et à monter des projets. Cela renforce la logique de concurrence des territoires.
Un nouveau scénario qui combinerait les scénarios 1 et 3 : une métropole rayonnante et une périphérie conquérante ? L’efficacité des territoires qui entrainerait le décrochage d’autres territoires : au sein des organismes métropolitains et plus entre centre-périphérie (commune qui n’ont pas assez de ressources).
Une note d’espoir : de nouvelles formes de solidarité malgré la concurrence. Le développement durable rend obligatoire la création de nouvelles solidarités.
Les solidarités obligées comme les projets alimentaires territoriaux (PAT) : pour améliorer et relocaliser l’alimentation (La loi agricole et alimentation est récente). Une alimentation de proximité. Une alimentation territorialisée : par exemple, nourrir les enfants dans les cantines avec des aliments de la périphérie d’Orléans. (Déchets ménagers.)
Passer de 4 SCOTS à 1 seul sera un signe de cette solidarité.
